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與企業(yè)私有的數(shù)據(jù)不同，公共數(shù)據(jù)的運營不是那么容易的事。但在今年“數(shù)據(jù)二十條”的發(fā)布，各地大大加快了數(shù)據(jù)要素流通的探索步伐。這篇文章，作者結(jié)合自己在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域多年的經(jīng)驗，給大家講解數(shù)據(jù)要素流通的變化。

今年對于從事數(shù)據(jù)的人是一個不平凡的一年，伴隨著國家數(shù)據(jù)局的成立，每一次的動作以及發(fā)言，都深深地影響著各地政府和企業(yè)下一步的行動。數(shù)據(jù)作為第五大生產(chǎn)要素之后，數(shù)據(jù)要素流通普遍成為今年各個地方關(guān)注的內(nèi)容，特別是伴隨著“數(shù)據(jù)二十條”的發(fā)布，各地大大加快了數(shù)據(jù)要素流通的探索步伐。

筆者有幸能夠參與其中，從去年到今年相繼在全國大部分地方進行了溝通交流，正值年底，筆者想結(jié)合自身所見所行所思，圍繞全國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營情況做個總結(jié)。

一、2022年的論證

伴隨著2020年《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的發(fā)布，數(shù)據(jù)正式成為第五大生產(chǎn)要素，但彼時除了口號之外，各個地方以及企業(yè)動作較少。

到了2022年，筆者做了職業(yè)生涯中一個重要的決定，從運營商數(shù)據(jù)變現(xiàn)轉(zhuǎn)移到了公共數(shù)據(jù)變現(xiàn)。圍繞某省公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用規(guī)劃設(shè)計并落地了相應(yīng)支撐平臺以及運營措施，并從客戶那邊慢慢感知了數(shù)字中國建設(shè)、數(shù)據(jù)要素流通的深刻含義。

隨著年底《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》即“數(shù)據(jù)二十條”的發(fā)布，圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、數(shù)據(jù)要素收益分配制度以及數(shù)據(jù)要素治理制度做了基本原則明確之后，各地政府和企業(yè)紛紛圍繞數(shù)據(jù)要素流通展開了探索。其中關(guān)于具體如何落地，筆者基于大量研究以及自身經(jīng)驗，在2022年論證了如下三點邏輯。

1. 切入邏輯

數(shù)據(jù)要素流通是一個宏偉的藍圖，這張藍圖如何下筆，需要有一個切入口。筆者當時歸納總結(jié)了數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，相較于社會數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)具有較強的權(quán)威性、通用性、公益性與可控性，同時在政策法規(guī)尚不完善的環(huán)境下，數(shù)據(jù)要素的價值釋放又需要政府進行先行探索，因此，掌控權(quán)屬于政府部門的公共數(shù)據(jù)必然要成為焦點。

另外，早些時候各地紛紛展開了公共數(shù)據(jù)開放平臺的建設(shè)，據(jù)不完全統(tǒng)計，完全開放的數(shù)據(jù)僅占總目錄項的7.9%，另外大量的數(shù)據(jù)由于涉及個人、企業(yè)敏感信息等安全原因?qū)е虏荒荛_放，而社會各類場景比如如何驗證保姆可靠、如何驗證履歷背景、如何放心食品安全、如何評估貸款風險等社會訴求，亟需這些受限開放的數(shù)據(jù)，如何實現(xiàn)這些數(shù)據(jù)的開發(fā)利用成為當下核心重點。

所以基于公共數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)之上的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用必然會成為數(shù)據(jù)要素流通的切入口，從2023年各地的實踐可以看出，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用（即公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營）成為各地紛紛展開的重點工作。

2. 展開邏輯

切入方向明確了，便是如何展開的邏輯。筆者當時擬訂了五大步，分別是立法保障、制度建設(shè)、平臺支撐、場景挖掘、收益分配。具體各階段相關(guān)闡述可以閱讀筆者之前發(fā)的文章《如何展開公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營》。

從2023年各地的實踐可以看出，根據(jù)不同地方的探索階段，紛紛圍繞相應(yīng)階段的主題進行了相關(guān)內(nèi)容的發(fā)布。比如蘇州、廈門等地圍繞數(shù)據(jù)進行了立法，其中重點闡述了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作展開的相關(guān)法律保障。比如浙江、福建等地基于當?shù)財?shù)據(jù)條例圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營做了相關(guān)管理辦法制定，同時杭州、青島等地圍繞具體落地發(fā)布了相應(yīng)實施方案。比如湖州、寧波等地圍繞立法以及制度規(guī)范紛紛搭建了相應(yīng)支撐平臺，并進行了各類場景的挖掘。另外關(guān)于收益分配的邏輯，成都、青島等地也展開了探索。正如筆者最近在參與的某省數(shù)據(jù)要素流通前期準備工作的籌劃中，也是數(shù)據(jù)立法、規(guī)范制度、建設(shè)指南的邏輯。

3. 平臺邏輯

當明確了相關(guān)制度建設(shè)之后，這時候就需要啟動整體工程建設(shè)，其中首要的是平臺支撐，這里面綜合考慮各類角色的需求差異，比如數(shù)源部門和數(shù)據(jù)管理部門更多考慮哪些數(shù)據(jù)可以授權(quán)使用？這些數(shù)據(jù)的脫敏方式如何進行？如何針對全流程進行安全監(jiān)管等問題，而運營公司更多考慮數(shù)據(jù)產(chǎn)品如何加工生成？信息主體如何授權(quán)等問題。

筆者從2022年即開始了平臺整體架構(gòu)的研究設(shè)計，并且梳理了相應(yīng)的各角色分工流程以及角色信息架構(gòu)，從2023年浙江發(fā)布的《浙江省一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺授權(quán)運營域系統(tǒng)建設(shè)指南》可以看出，與筆者當時的整體架構(gòu)設(shè)計基本一致。

二、2023年的洞察

三年疫情、土地市場萎縮、數(shù)據(jù)二十條以及國家數(shù)據(jù)局的成立，2023年注定對于數(shù)據(jù)要素是不平凡的一年。各地區(qū)、各行業(yè)響應(yīng)中央政策的號召，積極開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐，切實促進了公共數(shù)據(jù)價值的挖掘與釋放。筆者基于對全國各地實踐的溝通交流以及領(lǐng)域熱點的跟蹤研究，2023年公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主要在政策制度、運營模式、平臺支撐、應(yīng)用場景四方面發(fā)生了巨大變化。

1. 各地政策制度陸續(xù)制定

2023年以來，全國各省市積極中向應(yīng)中央號召，相繼制定發(fā)布了數(shù)據(jù)條例、管理辦法、實施細則、實施方案等一系列地方政策法規(guī)，針對公共數(shù)據(jù)的管理、開放、授權(quán)運營和應(yīng)用等作出了細化要求，例如《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法(征求意見稿)》《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法(試行)》《四川省數(shù)據(jù)條例》《廣州市數(shù)據(jù)條例》《杭州市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實施方案》《青島市公共數(shù)據(jù)運營試點管理暫行辦法》等等。其中，大多明確指出大力推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，建立相關(guān)工作機制，并對授權(quán)運營各環(huán)節(jié)進行了初步規(guī)定。

地方政策法規(guī)加速推進中呈現(xiàn)出了幾個發(fā)展特點，促進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營朝著規(guī)范化、規(guī)?；姆较蜓葸M。

一是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的概念界定逐步清晰。盡管中央政策尚未對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制進行明確的規(guī)定，但隨著各類文件的逐步聚焦和細化，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營進行定義的行業(yè)共識正在形成，其核心舉措是政府、數(shù)據(jù)主管部門或數(shù)源單位作為授權(quán)單位依法依規(guī)按程序授權(quán)符合條件的運營單位在協(xié)議約定的范圍內(nèi)加工處理公共數(shù)據(jù)形成產(chǎn)品或提供服務(wù)。

二是開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的推進思路各具特色。各地通過制定政策法規(guī)對實踐的推進思路進行明確，例如北京市以數(shù)據(jù)專區(qū)形式落實“公共數(shù)據(jù)+行業(yè)應(yīng)用”，海南省以數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市形式落實“授權(quán)運營+數(shù)據(jù)交易”，浙江省以省級協(xié)調(diào)與實施細則落實“頂層統(tǒng)籌+落地方案”，成都市以數(shù)據(jù)運營服務(wù)落實“場景化運營+一體化服務(wù)”等，均具有很突出的地方特色，各有所長。

三是各地不斷探索創(chuàng)新舉措。部分地區(qū)在政策或制度文件中提出了明確、具體的創(chuàng)新舉措，例如《廣州市數(shù)據(jù)條例》提出在授權(quán)運營中引入數(shù)據(jù)商角色按政府指導價使用公共數(shù)據(jù)，《福建省加快推進數(shù)據(jù)要素市場化改革實施方案》提出建立公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)有償使用機制，《長沙市政務(wù)數(shù)據(jù)運營暫行管理辦法(征求意見稿)》指出基于政務(wù)數(shù)據(jù)資源運營屬于政府國有資產(chǎn)有償使用范圍，且明確了市、區(qū)縣數(shù)據(jù)權(quán)屬主體收益分配納入市、區(qū)縣財政收入，為完善數(shù)據(jù)要素市場體系提供了有益的探索。

2. 授權(quán)運營模式逐步清晰

目前各地主要以三種不同模式授權(quán)當?shù)氐倪\營主體，并推進建立市場體系。

一是集中1對1模式，即統(tǒng)一授權(quán)同一主體承擔該地域所有公共數(shù)據(jù)運營相關(guān)工作，具有權(quán)威性，能最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)整合價值，但響應(yīng)市場需求變化的效率可能不夠高。

二是分行業(yè)1對N模式，即選擇不同行業(yè)屬性的運營主體依行業(yè)特點開展公共數(shù)據(jù)運營工作，專業(yè)性更強，有利于發(fā)揮行業(yè)聚合的價值，但協(xié)調(diào)難度也會隨著主體增加而增大。

三是分散1對N模式，即根據(jù)不同數(shù)據(jù)特點匹配不同運營主體分別開展公共數(shù)據(jù)運營工作，有助于充分發(fā)揮市場競爭作用，但管理和協(xié)調(diào)難度更大，且數(shù)據(jù)無法完全整合可能影響價值實現(xiàn)。

按集中1對1模式授權(quán)的地區(qū)，主要有福建省、安徽省、成都市、青島市等省市。其中，成都率先組建國資載體開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營，探索形成了政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營的“成都模式”。成都市政府將各部門數(shù)據(jù)的市場化運營集中在成都市大數(shù)據(jù)集團股份有限公司，數(shù)據(jù)使用單位通過與其簽署使用協(xié)議和安全協(xié)議獲得數(shù)據(jù)的使用權(quán)。

按分行業(yè)1對N模式授權(quán)的地區(qū)，主要有北京市。北京市采取分行業(yè)集中的數(shù)據(jù)專區(qū)模式，在金融公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域，北京市已經(jīng)探索出了一種以場景為牽引的、分行業(yè)的數(shù)據(jù)專區(qū)模式。目前已由北京金融控股集團有限公司獲得北京市政府的授權(quán)，運營金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)。

按分散1對N模式授權(quán)的地區(qū)，主要有浙江省。地方政府根據(jù)不同數(shù)據(jù)與不同機構(gòu)特點進行匹配，授權(quán)各類型市場主體分別開展公共數(shù)據(jù)運營工作。分散授權(quán)的靈活性更好，有利于發(fā)揮市場主體主觀能動性作用，但一定程度上也容易出現(xiàn)混亂，對監(jiān)管的要求更高。

3. 技術(shù)平臺支撐接連建立

隨著2023年的相繼探索，目前已形成大數(shù)據(jù)主管部門主導、大數(shù)據(jù)平臺公司主導兩種平臺建設(shè)模式。

大數(shù)據(jù)主管部門主導模式。該模式下大數(shù)據(jù)主管部門作為項目業(yè)主單位，由地方政府財政預算出資，大數(shù)據(jù)主管部門或其設(shè)置的事業(yè)單位組織平臺規(guī)劃與建設(shè)，平臺資產(chǎn)歸屬政府，大數(shù)據(jù)主管部門以提升政務(wù)云整體服務(wù)能力為目標。大數(shù)據(jù)主管部門委托具有專業(yè)能力的國資平臺公司進行平臺運營，運營收入通過平臺公司上繳地方財政。

大數(shù)據(jù)平臺公司主導模式。該模式下平臺公司作為項目業(yè)主單位，出資組織建設(shè)、運營公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺，平臺資產(chǎn)歸屬于大數(shù)據(jù)平臺公司。平臺公司以滿足公共數(shù)據(jù)公益服務(wù)為基礎(chǔ)，聚焦公共數(shù)據(jù)運營商業(yè)價值，運營收益通過平臺公司上繳地方財政。

另外關(guān)于平臺架構(gòu)設(shè)計，目前已有福建、青島、杭州、寧波、上海等地進行了平臺建設(shè)，基本上都分為授權(quán)管理、運營管理、開發(fā)管理、安全管理、合規(guī)管理、運營門戶等模塊，目前筆者所在的公司已經(jīng)沉淀了標準化產(chǎn)品，同時筆者也有幸參與了《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺功能要求》《可信數(shù)據(jù)要素流通參考架構(gòu)》等標準的制定，助力公共數(shù)據(jù)資源有序發(fā)展與創(chuàng)新應(yīng)用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值釋放。

4. 應(yīng)用場景挖掘相繼展開

隨著各地越來越多地通過開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營推進公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，數(shù)據(jù)應(yīng)用成果相較于僅通過開放途徑的時期有了明顯突破，總體上看，數(shù)量有較大提升，種類更加豐富，應(yīng)用覆蓋的范圍也趨于廣泛。

公益性應(yīng)用方面，目前公共數(shù)據(jù)主要賦能公共治理與公共服務(wù)，包括在公共安全、市場監(jiān)督、交通管理、城市建設(shè)、城市服務(wù)、社會保障、公共衛(wèi)生、綠色環(huán)保等場景實現(xiàn)落地應(yīng)用。例如通過企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)、用電用水數(shù)據(jù)的融合開發(fā)，形成對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況的洞察，一方面可為政府部門提供決策支撐，另一方面可對企業(yè)經(jīng)營具體事項進行監(jiān)管。

商業(yè)化應(yīng)用方面，目前金融領(lǐng)域的征信、貸款、保險等業(yè)務(wù)場景先行，跑通了公共數(shù)據(jù)助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鏈路。例如涉農(nóng)或中小微企業(yè)、個體工商戶的普惠金融提效、基于醫(yī)保數(shù)據(jù)聚合實現(xiàn)的智能核保、以及應(yīng)用供電、供水、環(huán)保排放等多源數(shù)據(jù)融合的綠色金融惠企政策落地等。此外，也有地方已經(jīng)實現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)在其他行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，比如筆者之前在某地規(guī)劃的綜合體數(shù)字化運營賦能以及生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈和要素鏈的融合等。

三、2024年的預判

2023年，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營按下了加速鍵，筆者相信2024年全國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營會繼續(xù)保持快速發(fā)展的狀態(tài)，借著辭舊迎新的時刻，基于這一年的所得所思，筆者大膽地圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營做出如下預判。

1. 各地政策制度將逐步完善

伴隨著全國先行省市立法、管理辦法以及實施方案等各項政策制度的建立，其他地方也會基于本地實際情況，相繼完善各項政策制度。同時關(guān)于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價格形成機制必然會有相關(guān)政策制度發(fā)布，主要原因一是數(shù)據(jù)二十條明確提出，公共數(shù)據(jù)實行政府指導定價；二是經(jīng)過四十多年的價格改革，價格主管部門在公共資源領(lǐng)域建立了“準許成本+合理利潤”的基本框架和分類型、層級、場景的定價模式，為公共數(shù)據(jù)的價格形成提供了重要參考；三是國家發(fā)改委價格監(jiān)測司以及國家數(shù)據(jù)局籌備三組近期組織了相關(guān)研討；四是部分地方已經(jīng)先行先試了，筆者也有幸參與了其中。

除了價格形成機制之外，隨著1月1號開始實行的數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計入表，關(guān)于數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估（具體相關(guān)闡述可以閱讀筆者之前發(fā)的文章《如何評估數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值》）以及數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記（具體相關(guān)闡述可以閱讀筆者之前發(fā)的文章《為什么各地紛紛實踐數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)登記？》）也會在各地各行業(yè)展開發(fā)布。

另外，隨著各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作的展開，避免不了部門工作協(xié)調(diào)的問題，關(guān)于數(shù)源部門配合度評價體系相關(guān)的政策制度將會有前沿省市擬訂發(fā)布，從行政考核上加速公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作的展開。

2. 兩級市場格局將漸漸接納

參考土地要素的兩級市場理論，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營也存在兩級市場。筆者認為一級市場主要圍繞數(shù)據(jù)運營方，通過將數(shù)據(jù)資源加工形成數(shù)據(jù)基件（筆者自創(chuàng)的名詞，目前已經(jīng)在全國部分地方得到了認可，簡單地說，就是泛行業(yè)的數(shù)據(jù)加工中間件，目的是將數(shù)據(jù)脫敏脫密，降低二級市場的開發(fā)成本）。二級市場主要面向數(shù)商，圍繞各行業(yè)數(shù)據(jù)融合場景，通過數(shù)據(jù)基件形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

兩級市場格局的建立，一方面能夠落實公共數(shù)據(jù)價格形成機制，一級市場偏向于成本法，二級市場偏向于市場法或收益法。另一方面將運營方和數(shù)商分離，運營方更多關(guān)注的是建立制度規(guī)范以及數(shù)商的招引（具體相關(guān)闡述可以閱讀筆者之前發(fā)的文章《如何招引數(shù)商？》），數(shù)商更多關(guān)心的是各行業(yè)數(shù)據(jù)融合場景需求。

3. 技術(shù)平臺支撐將趨于標準

目前，部分地方先后推進平臺建設(shè)，根據(jù)各地應(yīng)用需求與實際情況規(guī)劃建設(shè)平臺，為跑通公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營提供技術(shù)支撐保障。同時伴隨著各類標準的發(fā)布，筆者相信2024年平臺建設(shè)將逐步趨向標準，至少從功能模塊規(guī)劃設(shè)計方面，會逐步統(tǒng)一，接下來就是功能細節(jié)的競爭了。

4. 收益分配方式將衍生標桿

目前，由于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營尚未廣泛開展，其收益分配問題還未形成可復制推廣的成熟經(jīng)驗，但又是各相關(guān)方最關(guān)注的核心議題（具體相關(guān)闡述可以閱讀筆者之前發(fā)的文章《公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益如何分配？》），筆者堅信該議題在2024年必然會衍生相應(yīng)的參考標桿，這里面主要有兩方，一是數(shù)據(jù)運營方，二是數(shù)據(jù)持有方。

圍繞數(shù)據(jù)運營方，較為普遍的是面向B端的收益，比如面向銀行的信貸類數(shù)據(jù)產(chǎn)品，但收益規(guī)模較小，當然這里面有數(shù)據(jù)規(guī)模、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價等方面的原因。除此之外，現(xiàn)在部分地方在展開面向G端的收益，比如面向發(fā)改提供各類數(shù)據(jù)分析報告，這一塊筆者認為2024年會成為各方調(diào)研參觀的樣板點。另外有些地方運營方在探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)會計入表，作用一是降低運營方背后集團的資產(chǎn)負債率，二是形成咨詢和落地體系，面向當?shù)貒筇峁?shù)據(jù)管理完整服務(wù)，展開收益。這一塊筆者認為2024年會有相應(yīng)探索，但實際成效需待驗證。

圍繞數(shù)據(jù)持有方，目前主要有兩種收益反哺的方式，一是補償性服務(wù)，運營主體為數(shù)源單位提供數(shù)據(jù)和技術(shù)服務(wù)。二是專項財政資金補助，根據(jù)數(shù)源單位參與數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作的績效評估，由財政給予補貼。這一塊會與上述政策制度關(guān)聯(lián)，筆者認為參考數(shù)字化改革的模式，會有相應(yīng)地方展開具體制定。

5. 應(yīng)用場景挖掘?qū)⑿纬审w系

隨著《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）（征求意見稿）》的發(fā)布，到2026年底，數(shù)據(jù)要素應(yīng)用場景廣度和深度大幅拓展，在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)得到顯現(xiàn)，打造300個以上示范性強、顯示度高、帶動性廣的典型應(yīng)用場景，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量效益實現(xiàn)明顯提升，涌現(xiàn)出一批成效明顯的數(shù)據(jù)要素應(yīng)用示范地區(qū)。

目前各地的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營場景還是較為發(fā)散的，隨著各地關(guān)于數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的探索，特別是區(qū)縣數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的探索（具體相關(guān)闡述可以閱讀筆者之前發(fā)的文章《區(qū)縣適合探索數(shù)據(jù)要素流通嗎？》），2024年會逐步形成智能制造、智慧農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、交通運輸、金融服務(wù)、科技創(chuàng)新、文化旅游、醫(yī)療健康、應(yīng)急管理、氣象服務(wù)、智慧城市、綠色低碳的體系結(jié)構(gòu)。